Нужен ли России особый путь в пенсионной реформе?
|

Несмотря на предпринятый правительством косметический ремонт пенсионной системы, ее состояние по прежнему требует кардинального обновления.  Публикуем аналитическую записку "о состоянии российской пенсионной системы и необходимости её кардинальной перестройки на основании принципов обязательного пенсионного страхования", подготовленную ведущим экспертом по проблемам пенсионной реформы, д.ю.н., профессором М.Л. Захаровым. Сформулированные в записке предложения оформлены в виде проекта Пенсионного кодекса.

1. Общая оценка действующей в России пенсионной системы

Пока складывающуюся ситуацию можно обозначить как  кризисную. Специалисты доказывают, что в России необходимо как можно быстрее выстроить подлинно страховую пенсионную  систему на основе принципов, уже давно признанных мировым сообществом (они, кстати, закреплены в соответствующих международных актах и конвенциях), и собственного опыта. В то же время, проекты реформирования, создаваемые в лоне властных структур, не учитывают выводов и рекомендации специалистов.

Результат – низкий уровень жизни пенсионеров, негативная оценка населением  мер в области социальной политики и требования пересмотреть их.

Вот высказывания высших руководителей государства, касающиеся  тупикового состояния российской пенсионной системы. Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ С. Миронов заявил, что «в нынешнем виде пенсионная реформа не нужна гражданам. Необходимо менять несправедливые принципы финансирования и пенсионного обеспечения». Не менее определенно высказался по данному вопросу Президент страны Д. Медведев, «необходимо грамотно выстроить эффективную пенсионную систему, которая бы действительно обеспечивала нашим людям достойную старость, чтобы выход на пенсию перестал ассоциироваться с концом жизни, с бедностью и социальной неустроенностью». Вполне очевидно, что здесь речь идет не о косметическом ремонте пенсионной системы, а о радикальном изменении системы, являющейся по существу ядром всей системы социального обеспечения пожилых граждан, инвалидов и детей, потерявших одного или двух родителей.

Председатель Конституционного Суда РФ В. Зорькин отметил, что Конституция страны пока лишь формально провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Реальное положение дел пока не соответствует этому идеалу.

Процитируем  его же оценку обоснованности  перехода России от распределительной пенсионной системы к принудительной накопительной. «Ученые юристы обращают внимание на необоснованный переход от распределительной системы, успешно функционирующей во всех развитых странах Европы, Канаде, Японии и др., к накопительной». «Во главу угла ставится прежде всего достижение экономического эффекта, а не обеспечение достойного уровня жизни пенсионеров».

Неудовлетворительную оценку  российской пенсионной системы дает и Уполномоченный по правам человека в РФ В. Лукин. В своем докладе за 2007 г., он отметил, что абсолютное большинство из 38- миллионной армии российских пенсионеров получают унизительно низкие пенсии. Добавим: унизительно низкие пенсии получают также и многие бывшие кадровые военнослужащие.

2. Три взаимосвязанных понятия – социальная защита, социальное обеспечение и социальное страхование.

Прежде всего нужно чётко разграничить три широко применяемые ныне  понятия – социальная защита, социальное обеспечение и социальное страхование, определить их места и значение в жизни современного общества развитых стран. Разграничение этих понятий необходимо для подготовки соответствующих законодательных актов, определения приоритетов и выстраивания обоснованной системы социального обеспечения, отвечающей интересам всех слоев общества и государства.

В широком смысле,  «социальная защита» - это средство, которое используется в обществе для сохранения и укрепления в нем существующего порядка. Достигается это за счет компромисса между наемными работниками, составляющими с учетом их семей подавляющее большинство экономически активного населения (более 80%), и работодателями (собственниками средств производства), в том числе государством (в его управлении находится обычно значительная часть собственности). Сущность такого компромиссов выражается в установлении и поддержке приемлемого уровня жизни указанных работников (настоящих и бывших) и их семей, с одной стороны, и разумных, социально оправданных доходов владельцев средств производства, с другой стороны.

В узком значении данный термин совпадает с таким понятием как «социальное обеспечение». В орбите его действия не все население страны, а лишь наиболее уязвимая его часть, попавшая в трудную жизненную ситуацию по различным, как правило, объективным причинам – вследствие наступления старости, т.е. достижения определенного пожилого возраста, установленного законодательством страны, инвалидности, потери детьми одного или двух родителей, безработицы и т.д. Социальная защита в таком узком значении, - синоним социального обеспечения.

Предоставление социального обеспечения гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию, обусловлено двумя различными причинами. Одним оно предоставляется в связи с трудовой деятельностью – работой, службой. Их право на социальное обеспечение заработано трудом, службой. Другим – в силу признанной цивилизованным обществом обязанности оказывать материальную поддержку, социальную помощь любому человеку как члену общества, независимо от каких-либо обстоятельств, в частности, трудовой деятельности. Такая поддержка каждому старому и нетрудоспособному человеку - это по существу осознанная обществом благотворительность, возведенная в закон. Принципиальное различие этих причин предопределяет разницу (дифференциацию) в условиях и особенно в уровне обеспечения этих двух категорий граждан, а также разделение пенсионной системы на трудовую и нетрудовую подсистемы.

Цель трудовой подсистемы – возмещать в значительной части утраченный заработок, исключать существенное снижение дохода в связи с прекращением трудовой деятельности. Цель нетрудовой подсистемы иная – предоставлять человеку источник средств к существованию, хотя бы на минимальном уровне. Социальная помощь - это по существу средство борьбы с бедностью, защиты от нее каждого члена общества.

Обычно выделяют и третью подсистему социального обеспечения – добровольную. Это добровольное социальное страхование, иные формы добровольных накоплений  на пенсионный период жизни.  Все они поощряются государством. Их цель – дополнять доходы, представляемые за счет первых двух указанных фондов. Ни в одной развитой стране добровольная система не рассматривается как основная и тем более как альтернатива государственным системам.

В совокупности общий уровень пенсионного обеспечения «работников» достигает в развитых странах 60–70% прежнего заработка.

Все указанные три уровня социальной защиты, т.е. социального обеспечения, имеют различные источники финансирования: обязательное социальное страхование финансируется за счет принудительных, строго целевых платежей (они именуются страховыми взносами) работодателей и наемных работников, а также ассигнований из бюджета страны. Все средства аккумулируются в соответствующих обособленных фондах, которые предназначены для выплаты пособий при наступлении страховых рисков. Что касается социальной помощи, то ее финансовый источник - бюджет страны, образующийся за счет прямых и косвенных налоговых платежей, которые обычно обезличены, т.е. не имеют заранее определенного целевого предназначения. Источником финансирования добровольного социального страхования и иных добровольных форм являются средства организаций и граждан.

Существенные различия налицо и в управлении. Обязательным социальным страхованием управляют обычно на паритетных началах те, кто платит страховые взносы, с участием государства (или под его контролем), а социальной помощью – соответствующие государственные органы. Различия в управлении обусловлены тем, что фонды обязательного социального страхования являются собственностью застрахованных, а бюджетных ассигнований – государства в лице правительства. Следует отметить, что ни в одной стране, кроме нашей, фонды обязательного социального страхования не объявлены государственной собственностью.

Обязательное социальное страхование и государственная социальная помощь имеют общий признак: соответствующие общественные отношения регулируются государством, оно в полном объеме определяет все параметры как образования средств, так и их расходования. Без какого-либо преувеличения можно утверждать, что оба эти уровня социального обеспечения – детище государства, оно их организатор и создатель. Третий уровень лишь поощряется и охраняется государством.

3. Обязательное социальное страхование: этапы развития, принципы, сущность. Модель для развития.

Исследованию развития обязательного социального страхования посвящены многие работы специалистов. Можно выделить три основных этапа. Первый – период становления. Триумфальное шествие обязательного социального страхования продолжалось несколько десятилетий. Затем наступает второй этап – эволюционный период его развития. Полной зрелости оно достигает к середине семидесятых годов прошлого века.

Что характеризует ныне зрелость систем обязательного социального страхования? В докладе Генерального директора на 80-й сессии МОТ М. Хансена (1993 г.) отмечалось, что современная система характеризуется более высокой степенью солидарности между людьми пожилого возраста и более молодыми, лицами, имеющими работу, и безработными, людьми с крепким здоровьем и людьми со слабым здоровьем. Сфера действия систем распространилась на все профессиональные категории, государство же полностью или частично взяло на себя обязанность по финансированию этих систем, повысило пособия и расширило перечень рисков, при наступлении которых они выплачиваются. Однако взносы остаются важным параметром при определении прав на пособия, но только на уровне совокупного учета.

К концу XX века системы обязательного пенсионного страхования всех развитых стран столкнулись с рядом трудностей, связанных главным образом с нарастающим процессом постарения населения. Создавшаяся ситуация потребовала некоторой модернизации систем пенсионного страхования в целях смягчения финансовой нагрузки на занятое население. Однако следует отметить, что за весь период эволюционного развития систем обязательного социального страхования, в том числе пенсионного, ни одна из развитых стран не отказалась и не собирается отказываться в дальнейшем от данного основного способа социального обеспечения наемных работников и членов их семей. Возникшие трудности, которые, кстати, успешно преодолеваются, стали поводом для утверждения инициаторами пенсионной реформы в России, проведенной с начала 2002 г., о том, что страховая пенсионная система изжила себя и ее потенциал исчерпан. Это, конечно, не так. Подобные выводы не соответствуют реальной действительности.

Основополагающие принципы организации данного вида социального обеспечения, признанные мировым сообществом: солидарность и взаимопомощь всех участников соответствующих общественных отношений, в том числе государства, их непосредственное участие в формировании финансовой базы обязательного социального страхования; строго целевое расходование средств и безусловное выполнение обязательств по компенсации страховым обеспечением значительной части утраченного заработка; определение уровня пособий с учетом трудового вклада застрахованных; автономность фондов обязательного социального страхования и управления ими на паритетных началах.

Поиск путей снижения пенсионной нагрузки на занятое население ведется повсеместно. К числу мер, снижающих эту нагрузку, относят в основном некоторое повышение нормативного пенсионного возраста (увеличение возрастной границы для выхода на пенсию по старости); повышение продолжительности необходимого трудового стажа для получения полной пенсии по старости; ограничение возможности досрочного выхода на пенсию по старости; сохранение систем индексации пенсионных выплат лишь на основе темпов роста цен на потребительские товары и услуги (исключается индексация с учетом роста оплаты труда); некоторое снижение коэффициента замещения; осторожное введение накопительных элементов (в незначительных размерах) в распределительные (страховые) системы; всемерное поощрение личных пенсионных накоплений и т.д.

При всей сложности пенсионной ситуации ни в одной развитой стране пока не наблюдается снижение страховых взносов как для работодателей, так и для застрахованных, хотя эта мера весьма заманчива в конкурентной борьбе, поскольку ведет к снижению совокупных затрат на рабочую силу.

А какова ситуация в России, в прошлом и ныне?

Обязательное социальное страхование в нашей стране возникло, как и во многих других европейских странах, в начале XX века. Однако, в дальнейшем его приспособили к системе хозяйства, основанной на господстве государственной собственности на орудия и средства производства. Это исказило его сущность: страховые взносы в итоге превратились в налоговые платежи, поступающие, как и другие налоги, в Союзный бюджет; они уплачивались лишь предприятиями и учреждениями, сами наемные работники освобождались от уплаты страховых взносов из своего заработка (это рассматривалось как величайшее достижение социализма); уровень взносов определялся доходностью предприятий и отраслей, а не вероятностью наступления страховых рисков и т.д. По существу страхование превратилось в государственное социальное обеспечение за счет бюджетных ассигнований. Исключение составило страхование на случай наступления временной нетрудоспособности и беременности и родов. Оно возлагалось на профсоюзы и его штаб – ВЦСПС, для чего в их управление передавались соответствующие ассигнования из Союзного бюджета, которые зачислялись в Бюджет государственного социального страхования. В этот бюджет передавались также и средства, необходимые для пенсионного обеспечения рабочих, служащих и их семей, однако затем они переадресовывались в бюджеты союзных республик - для назначения и выплаты пенсий государственными органами социального обеспечения. За счет средств государственного социального страхования профсоюзные организации выплачивали лишь пенсии работающим пенсионерам с учетом их заработка. Такая организация создавала видимость страхования. Социального страхования от отдельных страховых рисков, например, от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и безработицы в стране вообще не существовало. Не было и медицинского страхования.

В начале 90-х годов предпринимаются попытки восстановить подлинное обязательное социальное страхование. В этот период создаются четыре страховых фонда – Пенсионный фонд РФ (1990 г.), Фонд социального страхования РФ (1992 г.), фонды обязательного медицинского страхования (1993 г.) и Фонд занятости населения, устанавливаются страховые целевые платежи, вводятся личные страховые взносы работников в Пенсионный фонд. Вместе с этим принимаются соответствующие федеральные законы – «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (20 ноября 1990 г.), «О занятости населения» (19 апреля 1991 г.) и т.д. Несколько позднее вводятся обязательные страховые взносы по несчастным , осуществление страхования возлагается на Фонд социального страхования. В 1999 г. принимается базовый, рамочный закон «Об основах обязательного социального страхования», содержание которого в целом соответствует международным принципам организации обязательного социального страхования.

Однако попытки ввести подлинное социальное страхование не увенчались успехом. Главная причина этого – разрушение экономики страны, невиданный спад общественного производства, гиперинфляция и обнищание большинства населения страны. Все это приводит к тому, что управленческие решения зачастую принимаются вопреки базовому закону и даже Конституции страны. Из Закона о государственных пенсиях в Российской Федерации выхолащивается его страховая сущность и в итоге он отменяется (с 2002 г.); введение обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве задерживается на два года, обязательное социальное страхование от безработицы отменяется без объяснения причин (2000 г.), фонды обязательного медицинского страхования, созданные как дополнительные источники средств к государственным ассигнованиям на здравоохранение, формируются неудовлетворительно, они не компенсируют сокращение ассигнований федерального бюджета на здравоохранение, в результате чего оно деградирует и право граждан на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь зачастую не соблюдаются.

С 2002 г. осуществляется пенсионная реформа, фактически закрепляющая сложившуюся пенсионную нищету. К тому же страховые взносы превратились фактически в налоговые платежи.

Какую же модель социального обеспечения следует избрать, на наш взгляд, для наемных работников и их семей? Ответ специалистов однозначен: не нужно «изобретать» особый путь для России, нужно использовать мировой опыт развитых стран, основанный на международных правовых актах, конвенциях и рекомендациях МОТ и решениях Совета Европы.

Необходимо постепенно выстраивать классическую систему обязательного социального страхования и на ее основе завершить создание в стране целостной системы социального обеспечения всех наших соотечественников. Иного разумного пути решения не существует.

Никто из специалистов не предлагает незамедлительно внедрить в России совершенную систему социального страхования, такую, например, как в Германии, Австрии, Франции. Путь к таким системам труден и не быстр, но Россия, объявив себя социальным государством, должна его пройти. Встав на этот путь, требуется, прежде всего, признать допущенные просчеты в последние годы и понять, что обязательное социальное страхование - не дар власти, государства, бизнеса, а право на достойное социальное обеспечение, заработанное трудом, уплатой за счет застрахованных страховых взносов в соответствующие фонды. Такие взносы являются принудительно отложенной частью их трудового дохода, эта часть их оплаты подлежит возврату при наступлении определенных страховых рисков (страховых событий) в жизни человека – старости, инвалидности и т.д. Они возвращаются за счет страховых платежей теми работниками, которые продолжают трудиться. В этом - основа стабильности систем обязательного социального страхования, их неразрывная связь с трудом и его оплатой, распределением результатов труда между участниками производства, т.е. наемными работниками, работодателями и государством.

Рабочая сила является товаром, но товаром особым. Как любой товар она имеет стоимость, которая выражается в ее цене. Цена складывается из заработной платы, выплачиваемой непосредственно работнику, и начислений на нее в виде страховых взносов. Согласно канонам экономической науки и устоявшимися в системе социального страхования представлениям, страховые платежи являются резервируемой частью заработной платы работников, которая им недодается в период трудовой деятельности и предназначается на случай наступления страховых рисков (старости, инвалидности, болезни и т.д.).

Уплачиваются страховые взносы как работодателями, так и застрахованными. Преобладает, как правило, доля работодателя. Однако личные платежи самого работника (они удерживаются работодателем из начисленного заработка обеспечивают сопричастность и личную ответственность работника за формирование соответствующих страховых фондов, создает необходимые предпосылки для контроля «снизу» за выполнением работодателем обязанности по уплате страховых взносов.

Решения по организации цивилизованной системы обязательного социального страхования касаются трех групп общественных отношений, неразрывно связанных между собой, – по образованию соответствующих страховых фондов, их распределению между застрахованными и управлению ими.

Следует признать, что эффектно работающую систему обязательного социального страхования, отвечающую интересам застрахованных и членов их семей, невозможно сформировать, сохраняя сложившиеся в России пропорции использования внутреннего валового продукта. Та доля ВВП, которая используется на нужды социального обеспечения в России, крайне мала, она составляет всего 10,2%. В развитых странах эта доля значительно выше. На конец 2000 г. совокупный уровень расходов на социальное обеспечение в развитых европейских странах составил 28,4%. Начинать перестройку российской системы социального обеспечения, надо, следовательно, с увеличения доходов страховых фондов.

4. Формирование доходной части фонда обязательного пенсионного страхования.

Наиболее слабое звено в российской системе социальной защиты – пенсионное обеспечение.

Прежде всего отметим, что  на пенсионное обеспечение в нашей стране направляется около 6% ВВП , в том числе на  выплату трудовых пенсий – 5%.. В других развитых странах на эти цели расходуется значительно большая часть ВВП (в Италии, Австрии, Чехии, Франции, Швеции, Германии, например, соответственно: 15,4; 19,6; 13,3; 12,8; 12,7% ВВП). Значит, требуется существенно повысить ту долю ВВП, которая используется на пенсионное обеспечение, применяя для этого различные способы.

Средства, используемые на выплату трудовых пенсий, формируются за счет двух основных источников – пенсионных страховых взносов (они представляют собой часть единого социального налога) и дотации за счет средств федерального бюджета. Такая дотация необходима в связи с тем, что страховых взносов недостаточно для выплаты этих пенсий, а также в связи  с осуществлением некоторых расходов в структуре трудовых пенсий, подлежащих выплате за счет федерального бюджета.

Начнем со страховых взносов, доходы за счет них называют собственными доходами ПФР.

4.1. Размеры страховых взносов работодателей и работников. Их корректировка. В недалеком прошлом основной тариф пенсионных взносов составлял для работодателей 28% по отношению к начисленному фонду оплаты труда. Кроме того, работники уплачивали личный страховой взнос в размере 1% заработка, удержание из начисленного заработка осуществлялось работодателями. Таким образом, общий размер основного тарифа составлял 29%.

Затем ситуация кардинально изменилась. С 1 января 2002 г. отменили личный страховой взнос для работников, а с 1 января 2005 г. уменьшили страховой тариф для работодателей с 28% до 20. В результате собственные доходы ПФР сократились на 9 процентных пунктов, т.е. на 31%! При этом отмена личного страхового платежа не привела к сокращению удержаний из заработка, поскольку, отменив его, увеличили на 1% ставку подоходного налога (с 12 до 13%).

Может быть, размер пенсионных страховых взносов для работодателей значительно снизили в связи с тем, что он был необоснованно высок по сравнению с уровнем, установленным в других странах? Нет, после резкого снижения тарифа страховых взносов в России, совокупный их размер  оказался ниже, чем во многих странах.

Оправдано ли сокращение платежей работодателя и работника. Ответ однозначный, не оправдано, оно подорвало финансовую базу Пенсионного фонда. С какой целью осуществлено снижение страховых взносов? Ради сокращения затрат бизнеса на совокупную оплату труда наемных работников, т.е. затрат на рабочую силу. Выиграли от такого снижения работодатели, доходы которых возросли, и государство, получившее дополнительные доходы в виде налогов, взимаемых с возросшей части прибыли. Формально снижение страховых взносов мотивировалось тем, что данная мера выведет из тени «серые» зарплаты и позволит увеличить заработки. Ни того, ни другого, как известно, не произошло.

Наше предложение однозначно: необходимо безотлагательно восстановить прежний основной тариф страховых взносов для работодателей или хотя бы довести этот тариф до 22–24% и восстановить личный страховой платеж застрахованных в размере 1%, уменьшив соответственно ставку подоходного налога с 13 до 12%. Повышение личного страхового платежа в дальнейшем возможно осуществлять за счет соответствующего снижения подоходного налога.

В перспективе уровень страховых взносов должен определяться с таким расчетом, чтобы доходы за счет страховых взносов вместе с обязательной дотацией из федерального бюджета (о такой дотации см. далее), другими доходами, полностью обеспечивали выполнение пенсионных обязательств перед застрахованными.

4.2. Выравнивание страховых взносов для работодателей и отмена льгот. Ныне для страхователей, выступающих в качестве работодателей-организаций, установлены разные ставки страховых взносов. Они понижены, например, для страхователей-организаций, занятых в производстве сельскохозяйственной продукции. Кроме того, для отдельных налогоплательщиков предусмотрены льготы. Возражать в принципе против пониженных тарифов и льгот вряд ли следует. Однако вполне очевидно, что все эти послабления должны представляться не за счет других застрахованных, за которых уплачиваются взносы по полной программе, а за счет федерального бюджета. Другими словами, недобор страховых взносов, образующихся в связи с введением пониженных тарифов и льгот, должен компенсироваться за счет федерального бюджета. При этом надо учитывать, что страховые платежи, как отмечалось, не налоги и ими нельзя манипулировать, как налоговыми платежами.

4.3. Повышение страховых взносов для самозанятого населения. В систему обеспечения трудовыми пенсиями включено самозанятое население. Страховые платежи для них необоснованно занижены. Фиксированный платеж  составляет 150 руб. в месяц (зачастую даже 100 руб.). Это всего 4–7% минимальной оплаты труда, предусмотренной федеральным законом, или в три раза ниже, чем обычный страховой платеж работодателей-организаций. Внося такой мизерный платеж, эта часть населения не может «заработать» весомую страховую часть пенсии, в итоге их пенсия практически равна социальной пенсии. Учитывая это, большинство самозанятого населения уклоняется от уплаты даже этих мизерных страховых взносов.

Выход из создавшейся ситуации есть: надо повысить страховые платежи до заявленного дохода или хотя бы дохода, равного минимальному уровню оплаты труда, и выплачивать самозанятому населению заработанную страховую пенсию, как всем другим застрахованным, либо отменить для такого населения обязательное пенсионное страхование.

4.4. Увеличение предела заработка, на который начисляются страховые взносы, и его корректировка. Требуется также пересмотреть шкалу, на основе которой уплачиваются страховые взносы, значительно повысив предел заработка для начисления взносов в полном объеме, или ввести достаточно высокий предел этого заработка.

В других странах страховые взносы уплачиваются в одинаковом процентном отношении к заработку, превышающему в 2–3 раза средний сложившийся заработок в стране. Верхняя граница заработка, с которого взимаются страховые взносы, составляет (в тыс. евро) в расчете на месяц, например, в Австрии 3,5; Германии – 5,2; Франции – 4,1; Италии и Нидерландах – 2,5. Этот предельный заработок повышается по мере роста уровня средней оплаты труда. В России предельный заработок составляет в расчете на месяц 23 тыс. руб., это всего 660 евро. Он не корректируется, хотя после его установления в 2001 г. средняя номинальная оплата труда в стране возросла почти в 3 раза. Заявлено, что с следующего года  он будет составлять 1,35 среднего заработка,  что, как мы видим, в 3-4 раза ниже соответствующих нормативов европейских стран.

Эту планку надо срочно поднять хотя бы до 600 тыс. руб. в расчете на год т.е. довести ее примерно до двукратной средней заработной платы (в расчете на 2009 г.). Затем требуется постоянная корректировка этого размера с учетом роста оплаты труда.

4.5. Преодоление неплатежей страховых взносов работодателями. Одна из основных проблем – о сокрытие различными путями оплаты труда с целью уклонения от уплаты страховых взносов, т.е. «серые» и «черные» зарплаты. По оценкам специалистов, теневая оплата составляет не менее 30%, соответственно, в таком же размере можно оценить  недоборы страховых взносов. Бытует мнение, что для легализации теневых доходов существует лишь один способ – снижение уровня страховых платежей для работодателей, оно пропагандируется до сих пор, хотя и не подтверждается на практике: во всех развитых странах столь значительного уклонения от уплаты страховых взносов, как в России, не наблюдается, а после снижения уровня страховых взносов в нашей стране уклонение от их уплаты работодателями не снизилось.

Главная причина неплатежей, помимо мошенничества работодателей и коррупции чиновников - массовая бедность работающего населения и отсутствие у многих реальной перспективы получать достаточно высокую страховую (заработанную) пенсию сверх базовой части пенсии. Другими словами, нет действенного массового контроля за уплатой страховых взносов «снизу», стимулом для которого может являться лишь перспектива получения сравнительно высокой пенсии за трудовую деятельность, помимо базовой пенсии.

Для устранения неплатежей надо, следовательно, вводить более жесткую ответственность за уклонение от уплаты страховых платежей и более весомую страховую пенсию, выплачиваемую сверх социальной пенсии, что предопределит указанный  выше массовый контроль «снизу».

4.6. Отмена принудительных пенсионных накоплений. В России, вопреки международному опыту всех развитых стран, в систему пенсионного обеспечения за трудовую деятельность введена как обязательный элемент -накопительная часть трудовой пенсии. затем 4, а. Таким образом, с 2008 г. – 6%, из 14% страховых взносов, предназначенных для финансирования двух частей трудовой пенсии – страховой и накопительной не направляется на выплату текущих пенсий. В дальнейшем резервируемая часть будет возрастать, а используемая часть, наоборот, сокращаться (до 8%).

Апологеты введения принудительных накоплений утверждают, что за счет накопительной части увеличится общая сумма пенсии. Это утверждение заведомо неверно. Резервирование части пенсионных взносов для выплаты в отдаленной перспективе накопительной части пенсии уменьшает страховую часть пенсии. Возрасти общая сумма пенсии может лишь в том случае, если доходы от инвестирования пенсионных накоплений окажутся выше реальной инфляции, рассчитанной по товарам и услугам, потребление которых характерно для пенсионеров. Пока даже официальная инфляция выше прироста накоплений, следовательно, реальная их ценность сокращается, а не повышается (только за первое полугодие 2008 года на 10 %). Это касается как накоплений, передаваемых негосударственным управляющим компаниям, так и остающихся в распоряжении государства. Финансовый кризис еще более усиливает процесс обесценивания пенсионных накоплений.

Отмена принудительных накоплений и соответственно накопительной части пенсии позволит направлять на выплату текущих пенсий (за минусом базовой пенсии) все 14% уплачиваемых страховых взносов. Объем средств, предназначенных для выплаты пенсий, увеличится на 40%, а затем на 75%.

Что делать с внесенными пенсионными накоплениями, сумма которых к концу 2008 года превысит триллион рублей? Их надо постепенно возвращать, как это и предусмотрено законом, т.е. выплачивать ежемесячно определенную их часть дополнительно к пенсии после достижения пенсионного возраста. Кстати, отмена принудительных пенсионных накоплений не противоречит основному закону страны, при условии их возврата гражданам. Это признано Конституционным Судом РФ.

А какова вообще судьба пенсионных накоплений? Она весьма своеобразна. Все страховые взносы, в том числе предназначенные для выплаты накопительной части пенсии, признаны, как известно, государственной федеральной собственностью (случай беспрецедентный в мировой практике). В случае смерти застрахованного они могут возвращаться любому гражданину, если заявление застрахованного об этом подано в территориальное отделение Пенсионного фонда. Определенным членам семьи застрахованного пенсионные накопления выдаются при отсутствии указанного заявления, но для этого они должны обратиться в отделение Пенсионного фонда по месту жительства умершего. Не востребованные накопления остаются в Пенсионном фонде. Гораздо хуже ситуация в тех случаях, когда застрахованный дожил до пенсионного возраста и ему установили пенсию, но вскоре после этого он умер. В этом случае все невыплаченные пенсионные накопления не подлежат возврату, в том числе даже те средства, которые внесены гражданами добровольно, сверх принудительных платежей. До сих пор, кстати, не решен вопрос о том, будет ли выплачиваться накопительная часть пенсии, если пенсионер прожил дольше расчетного периода нахождения на пенсии, не определен также и этот расчетный период.

4.7. Альтернативный источник финансирования выплаты досрочных пенсий по старости. Весьма острой и до сих пор не разрешенной проблемой является финансирование выплаты досрочных пенсий, установленных для граждан, работавших в неблагоприятных условиях труда и на Севере, а также для многодетных матерей, родителей и опекунов инвалидов с детства и некоторых других.

До настоящего времени все досрочные пенсии по старости выплачиваются за счет страховых взносов, которые взимаются с работодателей на равных основаниях, независимо от условий и местности, в которых выполняется трудовая деятельность. Установлены 28 различных оснований для снижения пенсионного возраста, при этом 23 из них связаны с условиями труда и местностью, а 5 – с личностью того, кому устанавливается пенсия. Расходы на выплату таких пенсий, пока они являются досрочными, составляют примерно 15% всех расходов на выплату пенсий по старости.

Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. предусмотрено принять закон о профессиональных пенсиях с тем, чтобы взимать дополнительные страховые взносы с организаций, где выполняются работы с неблагоприятными для здоровья условиями труда, которые устранить пока еще невозможно, и выплачивать досрочные пенсии за счет дополнительных страховых взносов. Проект закона о профессиональных пенсиях принят лишь в первом чтении и дальнейшее рассмотрение его приостановлено, хотя прошло уже почти 6 лет. Причина этого – противодействие бизнеса, который не заинтересован в уплате дополнительных страховых взносов, снижающих его прибыль.

В создавшейся ситуации, когда закон о профессиональных пенсиях не принимается, государство обязано финансировать выплату досрочных пенсий, назначаемых в связи с неблагоприятными условиями труда, за счет федерального бюджета (до тех пор, пока эти пенсии являются досрочными). То же касается и досрочных пенсий, установленных для граждан, работавших в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним.

Почему предлагается финансировать выплату досрочных пенсий за счет федерального бюджета до принятия закона о профессиональных пенсиях? В связи с тем, что в осуществлении работ на Севере  и пр. заинтересовано все общество. Следовательно, связанные с такими пенсиями расходы, должно нести государство, все общество. Что касается досрочных пенсий, предусмотренных для многодетных матерей и родителей инвалидов с детства, то финансирование расходов по выплате им пенсий (пока они являются досрочными) также должно осуществляться за счет федерального бюджета.

Есть еще несколько предложений, которые касаются пополнения или экономии собственных средств Пенсионного фонда РФ. Необходимость их реализации не вызывает сомнений.

4.8. Освобождение фонда обязательного социального страхования от непенсионных расходов. Многие выплаты не являются пенсионными, однако осуществляются за счет страховых взносов. Общая их сумма возрастает с каждым годом. Таких «навязанных» расходов достаточно много. Это расходы: на выплату заработка персоналу данного фонда и его территориальных отделений; на материально-техническое оснащение всех подразделений фонда, строительство зданий и сооружений; на доставку пенсий и пособий; на улучшение проживания граждан в учреждениях социального обслуживания; на выплату пособий на погребение неработающих пенсионеров и членов их семей; на проведение юбилейных мероприятий; на оказание помощи пенсионерам, пострадавшим от стихийных бедствий; на оказание адресной помощи пенсионерам. В прошлом все эти расходы осуществлялись за счет федерального бюджета, но постепенно их возложили на Пенсионный фонд, зачастую в нарушение закона.

4.9. Введение обязательной дотации федерального бюджета. Ряд расходов, которые производит Пенсионный фонд за счет застрахованных, обязано нести государство. К ним относятся расходы, связанные с включением в трудовой стаж, с учетом которого определяется право на  пенсию, различных «нестраховых» периодов. Это служба в различных силовых ведомствах (в Вооруженных силах, МВД, ФСБ, МЧС, налоговой полиции и т.д.), в судебных органах в качестве судьи, в прокуратуре в качестве прокурора и следователя.

К «нестраховым» периодам, исключаемым в настоящее время из страхового стажа, относятся нерабочие периоды, связанные с материнством и уходом за малолетними детьми. В прошлом, до 1 января 2002 г., в стаж любой женщины, родившей ребенка, засчитывались 70 дней до родов и время ухода за каждым ребенком до трех лет, но в общей сложности не более 9 лет. Ныне в страховой стаж включается лишь время ухода одного из родителей за каждым ребенком до достижения им возраста полутора лет, но не более трех лет в общей сложности. Вряд ли стоит доказывать неконституционность вновь введенного правила, его противоречие усилиям, нормам, принимаемым в последнее время законодателем для предотвращения дальнейшего снижения рождаемости.

В обязательную дотацию федерального бюджета следует также включать расходы по выплате досрочных пенсий многодетным матерям, родителям (опекунам) инвалидов с детства и некоторым другим гражданам.

4.10. Исключение из трудовой пенсии базовой части. Базовая часть трудовой пенсии является по существу социальной пенсией. Она должна выплачиваться всем гражданам, как застрахованным, так и незастрахованным на равных основаниях за  счет средств федерального бюджета.

Таким образом, общий объем пенсионных выплат застрахованному должен состоять из  суммы двух пенсий – страховой и социальной (последнюю предлагается назвать государственным пенсионным пособием).

Дело в том, что базовая часть трудовой пенсии – это по существу социальная пенсия, предусмотренная для граждан, достигших 60, 65 лет (соответственно женщины  и мужчины), которые не имеют права на трудовую пенсию. Ее размер с 1 августа 2008 г. составляет 1794 руб. Социальная пенсия выплачивается за счет федерального бюджета, а базовая часть трудовой пенсии - за счет единого социального налога, т.е. фактически за счет страховых взносов. Для выплаты этой части трудовой пенсии направляется 6% страховых взносов из 20%. Поскольку все страховые взносы, в том числе 6%, являются издержками производства (затратами на рабочую силу), то базовая часть трудовой пенсии практически выплачивается застрахованным за счет недоплаты  им трудового дохода. Это означает, что для выплаты им данной части пенсии с них взимаются дополнительные налоговые платежи.

Очистив трудовую пенсию от базовой и накопительной частей, мы получаем классическую страховую пенсию, как и в других развитых странах.

4.11. Трансформация подоходного налога в социально  ориентированный налог. Ставка подоходного налога  в России одна для всех – 13%, независимо от уровня дохода. Во всех других странах введены прогрессивные ставки взимания этого налога: чем выше доход, тем большая часть его уплачивается в казну и наоборот. Кроме того, в России не определено целевое назначение этого налога, в то время как во многих странах оно обозначено – за счет этого налога или его части пополняются фонды социальной защиты населения, в частности, предназначенные для выплаты нестраховых пенсий, пособий бедным и т.д. Налогоплательщики также знают обычно, на что конкретно расходуются средства данного налога.

Почему же в России не вводится прогрессивная шкала взимания подоходного налога, что объективно необходимо? Данному решению противится наиболее влиятельная часть населения, доходы которой чрезмерно велики. По этой же причине с некоторых видов доходов ставки подоходного налога даже ниже, чем с трудовых доходов, например, с доходов в виде дивидендов.

Предложение заключается в том, чтобы установить прогрессивную шкалу уплаты данного налога и ту часть налога, которая взимается со сверхдоходов, направлять для использования в социальных целях на федеральном уровне. Трудности состоят, во-первых, в определении того дохода, который является слишком высоким по сравнению со средним сложившемся доходом и, следовательно, подлежит повышенному налогообложению, и, во-вторых, в градации ставок налогообложения в зависимости от уровня дохода. Собственного опыта пока еще нет, но вполне возможно на  основе опыта других стран разработать вариант, приемлемый для России. Ее особенность состоит, как известно, в том, что разброс заработков чрезмерно велик, как ни в одной другой цивилизованной стране.

Нами не ставится цель с полной достоверностью подсчитать все возможные источники пополнения бюджета Пенсионного Фонда РФ. Но даже те, которые указаны выше, позволят более чем вдвое увеличить его доходы и, следовательно, в такой же степени повысить общий уровень пенсионного обеспечения застрахованных и их семей.

5. Определение уровня страховых пенсий с учетом трудового вклада. Количественный и качественный показатели оценки трудового вклада.

Перестройка финансовой базы российской пенсионной системы, осуществляемой  за счет средств обязательного пенсионного страхования, не самоцель. Она необходима в целях решительного повышения уровня пенсионного обеспечения и установления в итоге социально оправданных, справедливых условий и норм назначения и выплаты пенсий. Пенсии призваны гарантировать старшему поколению и нетрудоспособным гражданам достойные условия жизни, как этого требует Конституция России. Выполняют ли они ныне свое предназначение? Не выполняют: мизерные трудовые пенсии за многолетний труд, которые есть сейчас, не могут обеспечить достойную жизнь.

Международная практика обязательного пенсионного страхования свидетельствует о том, что условия и нормы пенсионного обеспечения определяются с учетом трудового вклада застрахованного. Этот вклад имеет количественный и качественные параметры. Первый – как долго человек трудился и, следовательно, подлежал указанному виду страхования. Второй –как оценивался его труд, т.е. каким был характерный для него уровень трудового дохода.

Количественный показатель выражается обычно в стажевом стандарте, а качественный – в размере типичного для застрахованного заработка. При превышении установленного стажевого стандарта пенсия повышается, в случае его недостаточности – наоборот, понижается. Во всех случаях пенсия подсчитывается на основе среднего заработка, который определяется за соответствующий период работы, как правило, достаточно длительный, иногда даже за весь период трудовой деятельности. В большинстве стран определены (прямо или косвенно) минимальные и максимальные размеры страховых пенсий. Их цель соответственно гарантировать минимальный уровень страховой пенсии (он значительно выше уровня социального пособия) и предотвратить необоснованные излишки в пенсионном обеспечении в пользу высокооплачиваемых граждан.

Таковы общепризнанные, наиболее распространенные в западных странах исходные параметры, с учетом которых определяется право на страховую пенсию и ее размер. При изменении условий и норм пенсионного обеспечения в России следует учитывать опыт других стран и нашей страны, а также нормативы и рекомендации, предусмотренные в международных правовых актах. То, что Россия еще не ратифицировала многие такие акты, не является основанием для их игнорирования.

Основным ориентиром при подготовке всех управленческих решений является Конституция страны, имеющая высшую юридическую силу и прямое действие. К сожалению, при подготовке пенсионных законов, введенных в действие с 1 января 2002 г., не всегда учитывали требование конституционных норм. Результат известен: оспаривание гражданами многих предписаний указанных законов, массовые обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, значительное число постановлений и определений этого Суда, признающих жалобы и обращения обоснованными.

Начнем рассмотрение основных положений концепции, с учетом которых предстоит назначать пенсию по старости. Такую пенсию получает, как уже указывалось, подавляющее большинство граждан и на ее основе имеется в виду определять уровень всех других пенсий, как это принято во многих развитых странах и практиковалось ранее в России.

5.1. Стажевый стандарт для пенсии по старости. Содержание, необходимость выравнивания возможностей его приобретения. Стажевый (трудовой) стандарт, который определял право на получение пенсии по старости в полном объеме, составлял как в СССР, так и в России, 20 и 25 лет (соответственно для женщин и мужчин). В большинстве стран стажевый стандарт, необходимый для получения полной пенсии, составляет 30 лет и даже более (например, во Франции, Германии).

На этом фоне выглядит странным установленный пенсионной реформой стажевый стандарт, необходимый для получения полной страховой пенсии по старости на общих основаниях, в 5 лет страхового стажа для женщин и мужчин.

Трудовой стаж (продолжительность трудовой и иной общественно полезной деятельности) по ныне действующему российскому пенсионному законодательству вообще не влияет на размер пенсии. С его учетом оцениваются лишь пенсионные права, приобретенные до 1 января 2002 г., а также назначаются досрочные пенсии по старости. Он юридически безразличен при определении уровня пенсионного обеспечения застрахованных, в отличие от обеспечения пенсиями государственных гражданских служащих, депутатов, судей, кадровых военнослужащих, сотрудников МВД и многих других.

Стажевый стандарт необходимо восстановить и в перспективе установить его одинаковым для мужчин и женщин продолжительностью в 30 лет, как это предусматривает Конвенция МОТ № 102. Следует отметить, что в ряде развитых стран стажевый стандарт значительно выше.

Однако выравнивание стажевого стандарта для женщин и мужчин и некоторое его повышение должны сопровождаться решением о включении в стаж женщин тех периодов, которые ранее учитывались в стаже наравне с трудовой деятельностью, а теперь исключаются. Речь идет о тех периодах, когда женщина готовится стать матерью, становится ею и ухаживает за ребенком в первые годы его жизни.

Утраченные женщинами права необходимо восстановить в полном объеме, в противном случае их возможности для реализации пенсионных прав ограничиваются, а это не согласуется с общим конституционным принципом равных возможностей мужчины и женщины для реализации прав.

Сейчас установлены ограничения при включении в страховой стаж даже таких периодов, как прохождение военной и иной, приравненной к ней службы (в органах МВД, ФСБ, государственной противопожарной службе и др.), ухода за инвалидом I группы, ребенком-инвалидом, старым человеком.

Теперь эти периоды могут включаться в страховой стаж, «если им предшествовала и (или) за ними следовала работа, в период которой за данное лицо уплачивались страховые взносы». Это, на первый взгляд «безобидное» дополнение, лишило права на трудовую пенсию многих граждан, выполнявших указанную работу, вынудило их искать пути обхода данного правила.

5.2. Досрочные пенсии по старости. В России, как отмечалось, широкое распространение получили пенсии, которые устанавливаются ранее достижения обычного пенсионного возраста. Раньше они назывались пенсиями по старости на льготных условиях и пенсиями по старости в связи с особыми условиями труда. В первом случае пенсионный возраст снижался в связи с определенными особенностями человека (многодетность женщины, воспитание ребенка-инвалида и т.д., всего 5 оснований), а во втором случае – в связи с выполнением в течение длительного времени подземной работы, работы с вредными условиями труда, в горячих цехах, с тяжелыми и другими неблагоприятными условиями труда. Назначались также и пенсии за выслугу лет, как правило, независимо от возраста, но с учетом выполнения длительное время определенной профессиональной деятельности (педагогической, по охране здоровья населения, летной, артистической и др.).

Пенсионная реформа существенно изменила ряд условий назначения досрочных пенсий.

Рассмотрим изменения в отношении первой категории пенсий на примере досрочного пенсионного обеспечения многодетных матерей. Льготные условия для них введены еще в СССР 50 лет назад, и сохранялись в неизменном виде до 2002 г.

С 1 января 2002 г. стажевые требования для них изменились. Раньше для назначения им пенсии по старости на 5 лет ранее достижения нормального пенсионного возраста требовался общий трудовой стаж не менее 15 лет. В этот стаж, помимо работы, засчитывались многие иные периоды, в частности, уход за детьми, о чем уже говорилось. По действующему пенсионному закону необходим не общий, а страховой стаж также не менее 15 лет. У многодетных матерей страховой стаж по своей продолжительности, как правило, меньше, чем общий трудовой стаж, поскольку в него включается только трудовая деятельность, в период которой женщина подлежала обязательному пенсионному страхованию и за нее, следовательно, уплачивались страховые взносы, время ухода за детьми, но не более трех лет в общей сложности.

Без преувеличения можно утверждать, что около половины, а возможно и более половины, многодетных матерей, которые достигли или достигнут 50 лет после 1 января 2002 г., лишились права на досрочную пенсию по старости. Причина этого – изменение правил подсчета стажа.

То же по существу произошло и с другими претендентами на получение досрочных пенсий по старости, в частности, матерями детей-инвалидов.

К числу лиц, права которых ограничены в связи с осуществлением пенсионной реформы, относятся и граждане, живущие и работающие на Севере. Назначение им пенсии по старости при пониженном пенсионном возрасте на 5 лет предусматривалось двумя законами – Законом от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации» и Законом от 19 февраля 1993 г. «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». Согласно этим законам пенсия по старости назначалась гражданам на 5 лет раньше, если они проработали в районах Крайнего Севера не менее 15 календарных лет, а в местностях, приравненных к этим районам, – не менее 20 календарных лет и имеют также общий трудовой стаж 25 или 20 лет (соответственно мужчины и женщины). При этом к северному стажу присоединяются все другие периоды трудовой деятельности, с учетом которых устанавливается досрочная пенсия по старости.

Теперь вместо общего трудового стажа требуется страховой стаж той же продолжительности. К тому же страховой стаж, в отличие от ранее действовавшего законодательства, не исчисляется в льготном порядке в связи с работой на Севере.

Следует также отметить, что оценка пенсионных прав по состоянию на 1 января 2002 г. перечисленных выше граждан осуществляется без учета полагавшихся им стажевых пенсионных льгот, т.е. исходя из того, что необходим обычный стажевый стандарт, к примеру, многодетной матери и матери инвалида с детства 20 лет, а не 15.

Несправедливо поступили и с теми, кто трудился на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах, на работах с тяжелыми и другими неблагоприятными условиями труда. Им сохранили прежний пониженный возраст, по достижении которого назначается досрочная пенсия, и прежнюю продолжительность специального стажа. Однако и в этом случае вместо общего трудового стажа требуется страховой стаж, который по содержанию существенно отличается от общего в неблагоприятную для застрахованного сторону. Кроме того, данное ограничение усугубляется и тем, что упразднено льготное исчисление как специального, так и общего трудового стажа в связи с работой на Севере.

Но это еще не все. В результате пенсионной реформы многие вообще лишились права на досрочную пенсию.

Право на досрочную пенсию в связи с особыми условиями труда сохранено лишь за теми, кто проработал на соответствующих работах не менее половины требуемого стажа по состоянию на 1 января 2002 г. (при назначении пенсии в период с 1 января по 31 декабря 2002 г. – на день, с которого назначается пенсия). Всем остальным гражданам, проработавшим на соответствующих работах менее половины требуемого специального трудового стажа, а также всем, кто начал такую работу позже 1 января 2003 г., устанавливаются профессиональные пенсии в соответствии с федеральным законом о профессиональных пенсиях. Однако закон о профессиональных пенсиях принят, как отмечалось, лишь в первом чтении, хотя истекло почти шесть лет. Практически дезориентировано около 2 млн. застрахованных, выполняющих указанные выше работы. Им неизвестно, когда, на каких условиях, по каким нормам предполагается устанавливать профессиональные пенсии, и кто из них будет отнесен к кругу лиц, обеспечиваемых в будущем профессиональными пенсиями.

Согласимся, что в нашей стране досрочные пенсии по старости устанавливаются не всегда обосновано по условиям труда. Такого нет ни в одной другой стране. Что же следует предпринять?

Необходимо в ближайшее время восстановить право на досрочные пенсии по старости всех, кто лишился такого права в связи с пенсионной реформой 2002 г. В дальнейшем требуется определить перечень соответствующих производств и работ, где объективно не могут ныне и не смогут в ближайшей и более отдаленной перспективе устранены вредные и опасные для здоровья человека условия труда (подземные работы, работы с вредными условиями и т.д.). Досрочная пенсия за длительное выполнение подобных работ должна быть государственной и ее выплату следует производить за счет федерального бюджета или дополнительных страховых взносов до тех пор, пока она является досрочной. После достижения обычного пенсионного возраста выплату пенсии, которая перестала быть досрочной, следует производить на общих основаниях за счет средств обязательного пенсионного страхования. Однако, время выполнения работ, которые ранее давали право на досрочную пенсию по старости, а теперь не дают, необходимо включать в установленном порядке в трудовой стаж, дающий право на досрочную пенсию по старости.

Что касается других работ с неблагоприятными условиями труда, включенных в списки, утвержденные Правительством РФ без учета реальной возможности создания нормальных или близких к нормальным условий труда, то назначение досрочных пенсий за работу в таких условиях должно продолжаться до наступления срока, определенного для их устранения. После наступления этого срока соответствующую работу не следует относить к той, с учетом которой устанавливается досрочная пенсия.

Предлагаемый путь реформирования досрочного пенсионного обеспечения по старости долог и труден, но справедлив  и не должен вызвать негативного восприятия  населением.

5.3. Общий (нормальный) пенсионный возраст. Одна из центральных проблем пенсионного обеспечения – определение обычного (нормального) пенсионного возраста. Этой проблеме придается политическое звучание: она то возникает, то гасится по указанию «сверху», обычно ко времени очередных выборов. Недавно вновь заговорили о необходимости повышения пенсионного возраста как наиболее эффективного способа сокращения пенсионных расходов и дефицита финансовых ресурсов. В ежегодном послании Президент еще раз подтвердил, что в обозримом будущем для повышения пенсионного возраста в нашей стране объективной необходимости нет, ибо до сих пор не исчерпаны значительные ресурсы, позволяющие обеспечить большую наполняемость Пенсионного фонда и покрытия его дефицита. При этом, конечно, имелось в виду, что повышение пенсионного возраста – одно из самых непопулярных мероприятий. Однако все же надо осознать, что повышение пенсионного возраста в более отдаленной перспективе неизбежно, и готовиться к этому нужно уже сейчас как властным структурам, так и населению.

Во многих развитых странах в последние десятилетия отчетливо проявляется тенденция к повышению пенсионного возраста и выравниванию его для женщин и мужчин, если для женщин пока еще предусматривается более низкий пенсионный возраст. В Германии планируется повысить пенсионный возраст с 2001 г. по 2012 г. для женщин с 60 до 65 лет, т.е. до пенсионного возраста мужчин. В Италии пенсионный возраст для женщин повышается до возраста мужчин (60 лет) и в итоге вводится как для мужчин, так и для женщин гибкий пенсионный возраст в пределах 57–65 лет. Повышение возрастного ценза для выхода на пенсию по старости предусмотрено в Великобритании – за период с 2010 г. до 2020 пенсионный возраст женщин имеется в виду повышать каждый год на 6 месяцев и довести его постепенно до возраста мужчин (65 лет). В Португалии пенсионный возраст для мужчин 65 лет, а для женщин он повышается постепенно с 62 до 65 лет и т.д. В некоторых странах, где возрастной ценз для пенсии по старости одинаковый для женщин и мужчин (65 лет), намечается некоторое его повышение (до 67 лет).

А какова ситуация в России?

Общий пенсионный возраст в нашей стране самый низкий: для мужчин – 60, а для женщин – 55 лет. Такого низкого пенсионного возраста нет ни в одной европейской стране. В недалеком прошлом низкий пенсионный возраст оценивался как одно из преимуществ социализма. В то время средняя продолжительность жизни в стране повышалась из года в год и приблизилась вплотную к показателям ряда западных стран, где пенсионный возраст был выше, чем в СССР. Однако повышение пенсионного возраста не намечалось и никто не поднимал данного вопроса.

В настоящее время все изменилось, и низкий пенсионный возраст в России отражает демографическую и социальную катастрофу. Ее причины очевидны – сверхсмертность среди всех возрастных групп населения и беспрецедентное в истории падение рождаемости.

Подрыв здоровья населения вследствие многих причин и как итог этого – сверхсмертность населения сказались на продолжительности предстоящей жизни людей. В настоящее время она не превышает 63 лет, а еще 13–14 лет тому назад составляла 69 лет. Ожидаемая продолжительность жизни мужчин на 12–13 лет ниже продолжительности жизни женщин. Массовое вдовство женщин, их одиночество – вот удел многих женщин в старости. При сложившейся ситуации число мужчин, достигших в 2006 г. 16 лет, которые доживут до 60 лет, составит лишь 58%.

Низкий пенсионный возраст в России оправдан лишь указанными выше негативными обстоятельствами. Когда продолжительность предстоящей жизни россиян возрастет и вновь приблизится к европейской, а это произойдет лишь в случае существенных положительных сдвигов в уровне и качестве жизни, пенсионный возраст, конечно, придется повышать. Повышать его следует не наскоком, а постепенно, каждый год, допустим, на 3–4 месяца, предупредив об этом население заблаговременно, например, как в Великобритании – за 10 лет до начала поэтапного повышения. К тому же к такому мероприятию необходимо тщательно подготовиться: создать рабочие места и доступные условия труда для пожилых граждан, ввести ограничения на их увольнение до достижения повышенного пенсионного возраста, установить возможность досрочного выхода на пенсию по старости при определенных условиях и т.п.

Ставить в настоящее время вопрос о незамедлительном повышении пенсионного возраста в России в целях сокращения пенсионных расходов, на наш взгляд, безнравственно. Но повышение пенсионного возраста ради лишь сокращения пенсионной нагрузки и пенсионных расходов не может являться в правовом и социальном государстве целью, это должно быть следствием увеличения продолжительности жизни людей, расширением их трудоспособного периода в пожилом возрасте и реальной возможности трудиться в таком возрасте. В России пока этого не наблюдается и в одночасье это произойти не может. Потребуется, видимо, не один десяток лет для того, чтобы наверстать упущенное и создать соответствующие предпосылки для некоторого повышения пенсионного возраста.

5.4. Пенсионное обеспечение инвалидов и семей, потерявших кормильца. Выравнивание условий и ликвидация дискриминации. Пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца  практически производны от пенсии по старости.

Численность инвалидов, имеющих ограничения способности к трудовой деятельности, в России превышает 12 млн. Цифра впечатляет. За 3–4 последних года численность инвалидов увеличилась более чем на 30%. Однако пенсию по инвалидности получают не все инвалиды, а лишь 4,3 млн. Многим инвалидам выплачиваются другие виды пенсий, в основном – пенсии по старости. Явная негативная тенденция – увеличение численности инвалидов отражает общую неблагоприятную социально-экономическую ситуацию в стране.

До проведения пенсионной реформы страховую пенсию по инвалидности мог получить каждый инвалид, имеющий требуемый по его возрасту трудовой стаж, если причиной инвалидности стало общее заболевание. Существовал, таким образом, определенный стажевый стандарт. Продолжительность трудового стажа не могла превышать 15 лет. Минимальная продолжительность стажа – один год устанавливалась для тех, кто стал инвалидом в возрасте до 23 лет, а при наступлении инвалидности в возрасте до 20 лет или вследствие трудового увечья (профессионального заболевания) стаж для назначения пенсии не требовался вообще.

С 1 января 2002 г. для получения страховой пенсии по инвалидности какого-либо стажевого стандарта не требуется. Достаточно лишь факта работы, хотя бы в течение одного дня, в том числе в возрасте, допустим, 60 лет. Следствием данной законодательной новеллы явилось то, что многие инвалиды, ранее получавшие социальные пенсии, финансируемые из федерального бюджета, стали получать страховые пенсии, размер которых выше. Соответственно уменьшились расходы на выплату пенсий за счет бюджета и возросли расходы на выплату страховых пенсий за счет Пенсионного фонда.

Стажевый стандарт, необходимый для получения пенсии по инвалидности, целесообразно восстановить.

С этого же времени изменились условия назначения пенсии по инвалидности для большинства граждан, кроме государственных служащих, кадровых военнослужащих и других, приравненных к ним по пенсионному обеспечению категорий служащих. Теперь право на пенсию по инвалидности определяет не инвалидность, а ограничение способности к трудовой деятельности. Размер базовой части пенсии по инвалидности зависит от степени ограничения способности к трудовой деятельности, а размер страховой части пенсии одинаков для всех инвалидов. Результатом этих нововведений стало то, что в России появилось немало инвалидов, численность которых возрастает, не получающих пенсию по инвалидности, поскольку учреждения медико-социальной экспертизы не устанавливают им ограничение способности к трудовой деятельности. К тому же пенсии инвалидов П и Ш групп (П и I степени утраты способности к трудовой деятельности) по своему уровню почти сравнялись (разница 600 руб.), хотя их целевое предназначение различно. В качестве иллюстрации снижения пенсии инвалидам приведем цитаты из интервью с Президентом Всероссийского общества слепых (ВОС) Александром Неумывакиным, он инвалид I группы по зрению и прекрасно представляет, как нелегко живется инвалиду. «Устанавливают степень медико-социальные экспертизы (МСЭ). Причем не в пользу инвалидов по зрению. Так, в той же Курганской области слепые и слабовидящие инвалиды с бессрочно установленной группой инвалидности в результате проведенного по инициативе МСЭ переосвидетельствования потеряли каждый по 1300 руб. ежемесячных выплат лишь на том основании, что работают на предприятиях ВОС». И далее: «За 2005 год, по сведениям наших региональных организаций, более чем для тысячи инвалидов I группы органы МСЭ установили вторую степень ограничения способности к трудовой деятельности, ухудшив тем самым их материальное положение, лишив права на получение санаторной путевки и на бесплатный проезд в санаторий сопровождающих их лиц». Указанная ситуация стала повсеместным явлением и касается всех инвалидов, а не только инвалидов по зрению.

Существенные изменения без достаточных к тому оснований претерпела и проблема переосвидетельствования инвалидов. Ныне сроки переосвидетельствования могут устанавливаться (в отличие от прошлого) по решению органа медико-социальной экспертизы независимо от возраста человека, в том числе гражданам, достигшим 65 лет и более. Вряд ли это разумно, к тому же действенные мероприятия по трудовой реабилитации пожилых инвалидов практически не проводятся.

Серьезную озабоченность вызывает уровень пенсионного обеспечения инвалидов I и П групп. В середине 70-х годов прошлого века он был повышен до уровня пенсии по старости, а затем – даже превышал его. Ныне, в связи с реформой 2002 года, он оказался вновь ниже уровня пенсионного обеспечения по старости. Уровень указанных пенсий при достаточном трудовом стандарте и равном заработке должен быть хотя бы одинаковым, а инвалидов I группы даже несколько выше (инвалиды этой группы нуждаются в постоянном постороннем уходе, а он требует обычно дополнительных затрат).

Пенсионеров, обеспечиваемых пенсией по случаю потери кормильца, около 3 млн. В основном это дети, потерявшие одного из родителей, а также дети – круглые сироты (их около 100 тыс.) К числу детей – круглых сирот относятся также дети умершей одинокой матери. Круг лиц, которым устанавливается пенсия по случаю потери кормильца, в России по традиции один из самых широких, в него включены даже внуки, бабушка и дедушка. Он не изменен.

Пересмотрены в новом законе два условия – раньше для получения пенсии требовался определенный трудовой стаж кормильца, его продолжительность зависела от возраста кормильца ко дню его смерти, но не могла превышать 15 лет, а теперь стаж вообще не требуется, как и для пенсии по инвалидности, достаточен лишь факт уплаты страховых пенсионных взносов, хотя бы за один день; в прошлом член семьи, признанный инвалидом, имел право на пенсию, нынче право на пенсию члену семьи – инвалиду предоставляется, если установлена одна из трех степеней ограничения способности к трудовой деятельности.

К сожалению, упразднены значительно более высокие пенсии по случаю потери кормильца для детей – круглых сирот. Их необходимо восстановить.

Главная проблема, возникшая с указанными выше изменениями в пенсионном обеспечении инвалидов и нетрудоспособных членов семей, состоит в том, соответствуют ли они Конституции Российской Федерации. Ведь согласно основному закону страны «Каждому гарантируется социальное обеспечение в случае инвалидности и потери кормильца» (п. 1 ст. 39) и «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина» (п. 2 ст. 55). Эти изменения также не согласуется с п. 2 ст. 19 Конституции, гарантирующей равенство прав граждан. При этом имеется в виду, что для застрахованных и членов их семей право на пенсию зависит от установления, не только инвалидности, но и степени ограничения способности к трудовой деятельности, а для других категорий граждан (кадровых военнослужащих, чиновников и т.д.) оно определяется лишь наступлением инвалидности.

Нам представляется, что наилучшим выходом из создавшейся ситуации является возврат к прежним правилам, когда право на пенсию граждан определялось лишь наступлением инвалидности, т.е. социальной недостаточностью вследствие нарушения здоровья со стойким расстройством функций организма, приводящим к ограничению жизнедеятельности человека и необходимости его социальной защиты.

5.5. Пенсия и заработок, их соотношение. Соотношение пенсии и заработка, или коэффициент замещения пенсией трудового дохода - также одна из острейших проблем пенсионной системы любой страны. Каждая развитая страна стремится минимизировать пенсионные расходы, в то же время, сохраняя достаточно высокий уровень пенсий, гарантирующий социальный покой в обществе. Ни в одной из таких стран не снижается достигнутый уровень пенсий.

В России иная ситуация. Таких низких пенсий (абсолютный уровень пенсионного обеспечения) и такого низкого коэффициента замещения, как в нашей стране, нет ни в одной стране Западной Европы. Возможно, это не совсем корректное сравнение, но в Португалии, например, где пенсии значительно ниже, чем в других западных странах, минимальная пенсия около 200 евро, а максимальная – более 1200 евро. Для сравнения в России наименьший размер трудовой пенсии 50 евро, а размер пенсии в три раза выше средней – около 300 евро (максимальный размер пенсии в России не установлен). Наименьший коэффициент замещения в 40%, провозглашенный более 50 лет назад, давно превышен и во многих странах достигает 60 и более процентов. В России он около 24%, к тому же имеет тенденцию к дальнейшему снижению. Следовательно, программа минимум – как можно быстрее довести коэффициент замещения в России хотя бы до 50%, немного выше наименьшего, определенного в Конвенции МОТ № 102, поскольку в нашей стране крайне низкая оплата труда и люди вынуждены почти 60% ее тратить на самое необходимое (в других развитых странах на удовлетворение таких потребностей затрачивается в два-три раза меньшая часть трудового дохода).

Во всех промышленных развитых странах размер страховой пенсии определяется, как отмечалось, на основе характерного для данного работника среднего заработка, он подсчитывается обычно за достаточно длительный период, который устанавливается национальным законодательством. Эти правила рекомендованы Конвенцией МОТ № 102, они учитывались и в пенсионном законодательстве СССР и России.

Ныне все изменено. Согласно Федеральному закону «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» пенсия подсчитывается на основе так называемого пенсионного капитала. Расчет его весьма сложный, подавляющее большинство людей не может разобраться в принятой системе определения размера трудовых пенсий, особенно в правилах оценки ранее приобретенных пенсионных прав (до 1 января 2002 г.). Подсчет страховой пенсии на основе индивидуального пенсионного капитала не применяется в системах обязательного пенсионного страхования в других странах. Данный метод исчисления пенсии характерен для добровольных накопительных систем пенсионного обеспечения. В этих системах общая сумма взносов (с приростом) делится на условное число месяцев, в течение которых предполагается выплачивать дополнительную пенсию. При этом обычно предоставляется возможность получить сразу всю сумму пенсионных накоплений. В случае смерти застрахованного накопления возвращаются наследникам умершего. Они, другими словами, – собственность человека.

Идея об исчислении страховой пенсии из суммы пенсионного капитала порочна в своей основе. Она преследует одну цель – занизить трудовую пенсию, исключив даже возможность сопоставления пенсии с ранее получаемыми трудовыми доходами, т.е. определить коэффициент замещения.

Пенсионный капитал и заработок застрахованного – не сопоставимые величины.

За период работы до 1 января 2002 г. пенсионный капитал определяется расчетным путем, он преднамеренно занижен, почти вдвое. Что касается пенсионного капитала за период трудовой деятельности после 1 января 2002 г. (фактический пенсионный капитал), то он также не отражает фактического заработка по многим причинам. Пенсионный капитал накапливается в течение всей трудовой жизни человека. Более интенсивно он пополняется в середине и ближе к окончанию трудовой деятельности, т.е. в период наибольшей трудовой зрелости. Пополнение пенсионного капитала зависит также от уровня оплаты труда, он, как известно, имеет тенденцию к росту. В настоящее время, например, осуществляется в централизованном порядке пересмотр оплаты труда многих категорий работников бюджетной сферы, в результате чего она значительно повышается. Исчисление этим работникам пенсии на основе пенсионного капитала, который долгие годы пополнялся страховыми взносами, начисляемыми на неоправданно низкий заработок, неблагоприятно отразится на их пенсии. Другой пример касается тех граждан, трудовая деятельность которых складывалась из периодов, когда они подлежали обязательному пенсионному страхованию, и периодов, когда такое страхование на них не распространялось, например, в период службы в Вооруженных силах по контракту, в милиции. Страховая пенсия в этих случаях также будет исчисляться из пенсионного капитала, который не пополнялся отчислениями в период указанной службы. Следствие этого – установление пенсии в заниженном размере.

Парадокс состоит также в том, что страховые взносы разных организаций начисляются в различных размерах по отношению к оплате труда. Значит, при равном заработке те, за кого страховые взносы уплачиваются по пониженному тарифу, получают пенсию в меньшей сумме, и наоборот. Этот социальный абсурд запрограммирован законом.

Следует отметить, что другим категориям граждан, для которых установлены более высокие пенсии, их исчисление осуществляется на основе фактического заработка. При этом коэффициент замещения у таких пенсионеров достигает 80%. Также из заработка определяется пенсия, которая назначается их семьям.

Особый порядок исчисления пенсий застрахованным и их семьям, о котором говорилось выше, есть не что иное, как завуалированная дискриминация. Устранение этой дискриминации - первоочередная задача.

Какой наиболее простой и понятный каждому способ определения размера пенсии по старости можно предложить, если исходить из стажевого стандарта 30 лет? При выполнении этого стандарта размер пенсии составляет 50% заработка, при его превышении на каждый полный год пенсия повышается на 1% заработка, и наоборот, при его недостаточности, т.е. трудовом стаже от 5 до 30 лет, пенсия снижается на 1,5% заработка за каждый недостающий полный год. В итоге размер пенсии составит 70% заработка при стаже 50 лет, и 20% заработка при стаже 10 лет. В некоторых странах определен сразу высокий стажевый стандарт и при его выполнении пенсия определяется в максимально возможном размере, допустим 70% заработка, а при его недовыполнении она, соответственно, снижается.

Здесь все просто и понятно: пенсия зависит от того, сколько лет человек трудился и сколько он зарабатывал.

Возрождая исчисление страховых пенсий из заработка, необходимо справедливо разрешить проблему осовременивания «старых» заработков, учитывая, что они обесценены инфляцией, которая была в России чрезмерно высокой в прошлом и все еще высока до настоящего времени. Есть сравнительно простое решение. Оно и предлагается. Сначала следует определить индивидуальный коэффициент работника. Он подсчитывается путем деления среднего заработка работника за тот период, который он избрал для исчисления пенсии, на средний сложившейся заработок в стране за тот же период.

После определения индивидуального коэффициента работника подсчитывается условный средний заработок в месяц, из которого исчисляется пенсия. Для этого средний заработок в месяц в году, предшествовавшем году обращения за пенсией, умножается на индивидуальный коэффициент работника (формула: СЗП х ИК, где СЗП – средний заработок в году, предшествовавшем году обращения за пенсией, ИK – индивидуальный коэффициент работника).

5.6. Минимальный и максимальный размеры пенсий. Диапазон (разброс) заработков в России велик, как ни в одной другой стране. Заработок одних необоснованно занижен, а других – в сотни и более раз выше. Все это обусловливает крайнюю необходимость установить как минимальный, так и максимальный размер страховой пенсии по старости.

Ныне минимальный размер трудовой пенсии в России официально не устанавливается. Вместо него в законе фигурирует наименьший размер трудовой пенсии по старости, он пока еще значительно ниже прожиточного минимума пенсионера и равен размеру базовой пенсии по старости.

Страховой пенсионный минимум следует незамедлительно восстановить, он, как и прежде (в доперестроечный, советский период) должен быть достаточным для удовлетворения обычных потребностей пенсионера, и превышать минимальный размер социального пенсионного пособия хотя бы вдвое. По ориентировочной оценке минимум страховой пенсии по старости следовало бы определить на первом этапе в сумме 3500 руб. с его корректировкой в зависимости от длительности трудового стажа (при стаже, равном стажевому стандарту, минимум 3500 руб., при превышении стажевого стандарта он повышается, а при недовыполнении, наоборот, снижается). При наиболее характерном стаже в 35 лет минимум составит, например, 3850 руб. (при стажевом стандарте в 30 лет). Напомним, что ныне наименьший размер пенсии при стаже любой продолжительности всего 1794 руб.

Не предусмотрен в настоящее время в России и максимальный размер пенсии по старости. Теоретически он не ограничен и может превышать наименьший размер трудовой пенсии в десятки, сотни раз.

Пока наименьший размер пенсии крайне низок, острой потребности в восстановлении максимального размера пенсии не возникает. Она появится при введении весомого минимального размера страховой пенсии. Раньше максимум пенсии определялся в нашей стране по соотношению к минимуму, он относился к нему как четыре к одному, три с половиной к одному и три к одному. В установлении высокого соотношения заинтересованы высокооплачиваемые категории работников. Однако оно не должно, видимо, превышать соотношения четыре к одному, учитывая, что более значительная дифференциация в уровне пенсионного обеспечения, в отличие от оплаты труда, вряд ли допустима. Так же, как и минимум пенсии, пенсионный максимум должен корректироваться с учетом длительности трудового стажа, т.е. при превышении стажевого стандарта повышаться, а при его недостаточности – понижаться.

Проблему максимального размера пенсии возможно разрешить и по-другому – установить предельный размер оплаты труда, на который начисляются страховые взносы. Ныне они начисляются в наибольшем размере при заработке до 280 тыс. руб. в год (предложения правительства увеличить эту сумму до 415 тыс. руб. в год пока не оформлены законодательно). Эту планку надо поднять до 50 тыс. руб., а затем регулярно повышать ее по мере роста средней оплаты труда в стране.

5.7. Аномалии в содержании пенсионных законов. Затронутые выше проблемы – это лишь отдельные, наиболее значимые из многих, которые придется решать. Есть немало и других, которые также исказили сущность правового регулирования; ряд из них не согласуется с элементарной социальной справедливостью и Конституцией страны. Приведем лишь некоторые из них.

Для того, чтобы получить трудовую пенсию по инвалидности, например, не надо иметь какого-либо трудового стажа, достаточно, как уже отмечалось, проработать хотя бы один день. В то же время некоторые социальные пенсии выше трудовых, например, для инвалидов с детства I группы, имеющих ограничение способности к трудовой деятельности Ш степени. По закону назначить им социальную пенсию нельзя. Однако социальные пенсии все же назначаются, вопреки закону, но с учетом здравого смысла. Вместо того, чтобы исправить закон и допущенную в нем явную ошибку, предоставив право выбора этих двух пенсий, чиновники «поправили» закон своим указанием.

Еще один пример. Пункт 11 ст. 9 Закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» определяет условия назначения пенсии по случаю потери кормильца, а такая пенсия назначается в основном на детей. Предусмотрено, что в случае умышленного нанесения вреда своему здоровью, которое установлено в судебном порядке, назначается не  трудовая, а социальная пенсия, размер которой значительно ниже.

Подобной нормы не содержалось ни в советском, ни в российском пенсионном законодательстве. Нет аналогов и в зарубежном законодательстве. Кстати, пенсией на общих основаниях обеспечивались в нашей стране даже дети тех граждан, в отношении которых применялось наказание в виде смертной казни.

Как известно, суицид распространен в нашей стране, она, к сожалению, здесь, как и во многом другом плохом (например, по числу убийств в расчете на определенное число населения) лидер. Напомним, масштаб суицида в России огромен (до 60 тыс. ежегодно). Он следствие тяжелых психических заболеваний и расстройств, обусловленных в основном социально-экономическими причинами. Применение указанной нормы могло привести к лишению трудовой пенсии десятков тысяч ни в чем не повинных детей. Но, к счастью, не привело, ибо правоприменительные органы не применяют указанное предписание закона. Кстати, все сказанное относится также к гражданам, причинившим вред своему здоровью и ставшим инвалидами вследствие попыток покончить жизнь самоубийством. Им также по закону не может назначаться трудовая пенсия.

Идеологи пенсионной реформы не осознали или проигнорировали, что суицид – это социальная болезнь, а невиданные его масштабы в России порождены тяжелейшей ситуацией, сложившейся в постсоветский период, он – результат безысходной бедности и нищеты большинства населения, утраты ими надежды на улучшение этой ситуации.

Подобных аномалий в содержании пенсионных законов более тридцати, есть немало пробелов, которые пытаются восполнить указаниями «сверху», разъяснительной практикой.

Рассмотренные выше вопросы касаются реорганизации финансовой базы обязательного пенсионного страхования и пенсионного обеспечения застрахованных и их семей.

6. Упорядочение пенсионного обеспечения других категорий граждан  не из числа застрахованных. Оптимизация управления пенсионной системой.

В связи с введением полноценных страховых пенсий в России и упразднением принудительной индивидуальной накопительной системы пенсионного обеспечения потребуется существенно упорядочить и увеличить государственные пенсии, в частности, назначаемые и выплачиваемые бывшим военнослужащим, сотрудникам органов МВД и другим гражданам, приравненным к ним по пенсионному обеспечению, и их семьям, а также, видимо, упразднить «особые», дополнительные пенсии для тех категорий граждан, условия труда которых не отличаются от условий труда других служащих (имеются в виду государственные гражданские служащие, т.е. чиновники).

В СССР пенсии кадровых военнослужащих, например, составляли до 75% их денежного содержания, которое складывалось, в основном, из оклада по занимаемой должности, выплат за воинское звание и за выслугу лет. Ныне эти выплаты преднамеренно занижены, а денежное содержание повышается за счет различных доплат и надбавок, которые, не принимаются во внимание при начислении пенсии. В советский период предельные размеры  пенсий старших офицеров в 2–3 раза превышали максимальный размер пенсии рабочих и служащих. Теперь пенсия чиновников зачастую значительно выше пенсии полковника и даже генерала. Неслучайно большинство кадровых военнослужащих недовольно своим материальным положением и уровнем пенсионного обеспечения.

Пенсии кадровых военнослужащих, некоторых других приравненных к ним граждан должны быть увеличены. Что касается тех граждан, которые проходили военную службу по призыву и стали инвалидами вследствие военной травмы, то уровень их пенсии – позор России, пенсии для них также должны быть повышены.

Реорганизация всей российской пенсионной системы потребует оптимизации управления пенсионным обеспечением в стране и кодификации пенсионного законодательства.

В СССР пенсионным обеспечением управляли министерства социального обеспечения союзных республик, а также три союзных ведомства – Минобороны, МВД и КГБ, которые имели соответствующие пенсионные службы. Общее руководство на уровне страны возлагалось на Госкомтруд СССР, в составе которого функционировало соответствующее управление. Госкомтруд СССР, в частности, издавал обязательные для исполнения разъяснения по вопросам пенсионного обеспечения. Однако его руководство не распространялось практически на указанные выше три союзные ведомства.

В настоящее время управление пенсионным обеспечением в России раздроблено в значительно большей степени, чем в СССР. Ныне число федеральных органов, в которых есть «свои» пенсионные службы значительно увеличилось. Их имеют Минобороны РФ, МВД РФ, ФСБ, МЧС, Минюст РФ, Конституционный СУД РФ, Верховный Суд РФ, Высший арбитражный Суд РФ, Прокуратура РФ и некоторые другие ведомства.

Появилась и принципиально новая структура в управлении пенсионным обеспечением – Пенсионный фонд России. Сначала ПФР лишь аккумулировал средства, необходимые для выплаты пенсий, и распределял их по регионам, где местные органы социальной защиты населения назначали и выплачивали все пенсии, кроме тех, которыми ведали указанные выше федеральные органы исполнительной власти. Затем на ПФР и его территориальные органы возложили (с 1 января 2002 г.) назначение и выплату тех пенсий, которые назначались и выплачивались ранее органами социальной защиты населения. ПФР, полностью подчиненный с конца 1993 г. Правительству РФ, не определяет пенсионную политику, он превратился по существу в учреждение по выплате пенсий и пособий.

Управление пенсионным обеспечением должно отражать его содержание. При кардинальном изменении содержания, а именно это предлагается нами, неминуемо должно измениться и управление пенсионным обеспечением.

Вполне очевидно, что Пенсионный фонд России, наделенный всем объемом властных полномочий, призван руководить пенсионным обеспечением, осуществляемым за счет средств обязательного пенсионного страхования: разрабатывать соответствующие предложения с учетом сочетания интересов застрахованных и страхователей, назначать и выплачивать страховые пенсии, вести необходимые научные исследования и т.д. Удел Правительства – руководить пенсионным обеспечением, осуществляемым за счет средств казны, конкретно им обязана заниматься государственная пенсионная служба. Общая пенсионная политика в стране, охватывающая обе эти ветви пенсионного обеспечения, выражается в содержании федеральных законов.

Все это азбука организации пенсионного обеспечения в развитых странах, основанная на конвенциях и рекомендациях МОТ, которые, как и Конвенция № 102, не ратифицированы нашей страной. Однако учитывать их следует.

7. Кодификация законодательства, регулирующего комплекс общественных отношений, связанных с организацией и функционированием пенсионной системы.

Ранее действовавшее пенсионное законодательство формально почти полностью отменено, а новое несовершенно не только по содержанию, но и по форме. В принятые в декабре 2001 г. пенсионные законы постоянно вносятся изменения и дополнения. Кроме того, содержание сохранивших силу ранее принятых законов, регулирующих общественные отношения в сфере пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан, не всегда согласуется с содержанием новых законов.

К числу источников пенсионного права, помимо законов, относится также и ряд Указов Президента Российской Федерации, изданных в период с 1993 г. по 2006 год включительно, их свыше 10. Более 30 постановлений по вопросам пенсионного обеспечения принято Правительством РФ и еще большее число подзаконных актов издано различными федеральными ведомствами. Значительное число постановлений и определений принято Конституционным Судом. Акты Конституционного Суда, включая те, в которых обосновывается лишь его правовая позиция, обязательны для всех правоприменителей, но они зачастую не реализуются.

Издано несколько десятков нормативных правовых актов разного уровня по вопросам пенсионных накоплений застрахованных граждан, учета и размещения таких накоплений в управляющих компаниях.

Пенсионное законодательство затрагивает интересы всего населения страны, оно должно быть простым и понятным для каждого. Однако оно оказалось труднодоступным для населения, как, пожалуй, ни одно другое законодательство, превратившись в сложный лабиринт правовой материи, из которого не могут, подчас, найти выход даже работники пенсионной службы и судьи, разрешающие пенсионные споры граждан.

Всеми признается, что пенсионное обеспечение объективно требует максимальной централизации и федерального уровня правового регулирования. Какой критерий следует избрать для регулирования этих отношений – отраслевой или межотраслевой, т.е. комплексный? Более приемлемым представляется комплексный критерий. Кстати, в последние годы все чаще приводится межотраслевая, т.е. комплексная кодификация по отдельным видам деятельности, в процессе которой объединяются нормы различных отраслей права.

Наиболее оптимальной формой упорядочения пенсионного законодательства и его дальнейшего совершенствования в создавшейся ситуации является принятие федерального закона в виде Пенсионного кодекса России, который должен регулировать три группы общественных отношений, неразрывно связанных между собой: 1) по созданию и функционированию финансовой базы пенсионной системы; 2) собственно пенсионных отношений; 3) по организации управления пенсионной системой.

Нормы, регулирующие отношения по созданию и функционированию финансовой базы, закрепляют правовой механизм аккумуляции финансовых средств, позволяющий повысить общий уровень пенсий и сохранять его стабильность путем регулярной корректировки уровня страховых взносов и субсидий государства, индексации пенсионных выплат в связи с ростом цен на потребительские товары и услуги, а также повышением оплаты труда занятого населения.

В нормах, регулирующих пенсионные отношения, закрепляются круг лиц, обеспечиваемых пенсиями, условия назначения и исчисления соответствующих пенсий, их минимальные и максимальные размеры, порядок назначения, перерасчета, выплаты пенсий и другие правила, реально гарантирующие гражданам осуществление их конституционного права на пенсионное обеспечение.

Нормы, регулирующие отношения по управлению системой пенсионного обеспечения, устанавливают структуру и компетенцию органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, их иерархию.

Группы норм, регулирующих каждый из указанных выше видов отношений, образуют соответствующие основные части Пенсионного кодекса, которые в свою очередь подразделяются на разделы, главы и статьи с соответствующими названиями, что значительно облегчит ориентацию правоприменителя и граждан в сложной системе правовых норм.

Заключительная часть кодекса определяет порядок его введения в действие, содержит поручения соответствующим органом разработать необходимые подзаконные акты, число которых должно быть минимальным. Конституция РФ предусматривает, что государственные пенсии и пособия устанавливаются законом (п. 2 ст. 39). Иного уровня правового регулирования основной закон не допускает. Исключение возможно лишь при определении соответствующих производств и профессий с вредными, опасными и другими неблагоприятными условиями труда, работа в которых дает основания для назначения пенсии по старости при пониженном, по сравнению с обычным, пенсионном возрасте.

Предлагается, таким образом, подготовить один нормативный правовой акт, регулирующий весь комплекс общественных отношений, связанных с организацией пенсионного обеспечения в стране.

При подготовке проекта Пенсионного кодекса следовало бы позаимствовать опыт других стран.

В России сложилась своеобразная система организации подготовки управленческих решений, в том числе судьбоносных для всего населения, существенно отличающаяся от других стран. В цивилизованных демократических странах пенсионную политику, а это весомая часть социальной политики, разрабатывают специалисты высокой квалификации на основании глубоких и всесторонних научных исследований, с учетом объективных потребностей развивающегося общества и реальных экономических возможностей страны, а также необходимости гармонизации интересов различных слоев населения. Они не связаны с субъективным мнением соответствующих должностных лиц, зачастую не обладающих необходимыми конкретными профессиональными знаниями и к тому же часто сменяющимися. Правительство, авторитетные общественные организации, в том числе правозащитные, независимые эксперты оценивают все подготовленные специалистами материалы. Затем они получают огласку и широко обсуждаются населением и только после этого доработанные проекты со всеми обоснованиями предлагаемых решений вносятся в установленном порядке на рассмотрение парламента, который их скрупулезно и беспристрастно анализирует и обсуждает до принятия соответствующего окончательного решения.

8. Заключение.

Развитая и справедливая система обязательного социального страхования, прежде всего пенсионного, является узаконенным властью компромиссом между бизнес-сообществом и наемными работниками (застрахованными).

Сложившаяся в России убогая система пенсионного обеспечения наемных работников свидетельствует о том, что компромисс, отвечающий интересам таких работников, все еще не найден.

В принимаемых решениях, в том числе прогнозируемых, отчетливо проявляется тенденция занизить страховые пенсионные платежи различными способами (либо не допустить их увеличения) в совокупных расходах на оплату труда, переложив в то же время значительную часть пенсионных расходов на федеральный бюджет, а также на самих застрахованных. Все это противоречит экономической и социальной сущности обязательного пенсионного страхования. Она состоит в том, что стоимость (цена) рабочей силы определяется не только размером оплаты живого труда, но и «отложенной» ее частью в виде страховых взносов, резервируемых и перераспределяемых в установленном порядке между поколениями, и предназначенных для поддержания материального достатка на достаточно высоком уровне в пенсионный период жизни работника, его семьи.

Все изложенные здесь конкретные предложения, направлены на возрождение в стране подлинной системы обязательного пенсионного страхования. Без создания такой системы,  основанной на трудовых доходах занятого населения и их весомых страховых взносах, уплачиваемых в конечном счете не за счет работодателей, а за счет работников, невозможно создать стабильную, зрелую систему пенсионного обеспечения, гарантирующую достойные условия жизни.

С проектом Пенсионного кодекса (авторы: М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова, В.Б. Савостьянова) можно ознакомиться  в Интернете, по адресам: http://ikd.ru/node/4534  или  http://www.neps.ru/files/Zaharov.pdf

Свои замечания, отзывы  и предложения просим направлять по адресу dan1972@mail.ru

Дополнительную информацию можно получить по т.: (495) 6928906 8-926-237-99-77

ИА "ИКД"

Ссылки по теме:

Пенсионные инициативы правительства: шаг вперед, два шага назад

Альтернатива нищете: основные положения проекта Пенсионного кодекса

"День пожилого человека - день протеста!"

 Опыт старшего поколения – социальный капитал общества

Пенсионер - не хлам! Кампания за народную пенсионную реформу

 

опубликовано: 00:34 27.11.2008 | Войдите в систему, чтобы получить возможность отправлять комментарии | Версия для печати
Поиск
  Вход

Rambler's Top100 Service


коды наших баннеров

 

 


 

LabourStart


 наши друзья

vpered.org.ru

Автономное Действие

Левый Фронт

Революционная Рабочая Партия
 
 
Перейти на сайт Смолина Олега Николаевича

Справедливо-онлайн

 РАБОЧАЯ БОРЬБА - Сайт настоящих профсоюзов

 

Трудовые Права
 

 

Социалисты Владивостока